Stanley Hoffmann
En Foreign Affairs Latinoamérica, volumen 8, número 3

Resumen: En este texto, Hoffmann hace un análisis de las condiciones del sistema internacional en el clima de la Guerra Fría de la década de los setenta, y se pregunta qué modelo diplomático sería el más conveniente para ese momento, así como cuál debería ser la estrategia de Estados Unidos.

STANLEY HOFFMANN es el Paul and Catherine Buttenwieser Professor en la Harvard University.

I
“EL FIN DEL MUNDO bipolar de la posguerra” ha sido reconocido en el más reciente mensaje presidencial sobre el estado del mundo. Aunque describe de manera elíptica el nuevo diseño para una “estructura de paz” duradera y estable, no se pone en duda que los planes para el futuro se inspiran en el pasado. Es el modelo del equilibrio de poder el que moderó, si no las aspiraciones, sí al menos los logros de los dirigentes de los siglos XVIII y XIX. Moderaba la violencia (sin restringir las guerras). Y proporcionó suficiente flexibilidad para garantizar un siglo de paz global después del Congreso de Viena, a pesar de los drásticos cambios en las fuerzas y en las fortunas relativas de los principales actores.

Si, en la búsqueda de la estabilidad internacional, este modelo se acepta nuevamente, no se debe únicamente a las preferencias de ese estudioso de la diplomacia del siglo XIX, Henry Kissinger; también se debe a que el sistema de Yalta está llegando a su fin. Por muchos años, el mundo ha dejado de recrear el enfrentamiento entre Atenas y Esparta. Las armas nucleares han acallado la rivalidad. El impulso universal por la independencia provocó que la hegemonía de cada rival sobre su ámbito, o de las intervenciones fuera de él, resultara costosa y delicada (en el lado comunista, dio pie al rompimiento sino-soviético). La heterogeneidad misma de un mundo lleno de crisis recalcitrantes que no se dejan absorber por el conflicto Este-Oeste ha hecho de la Guerra Fría un asunto irrelevante para algunas áreas y la ha suprimido en otras, debido a la renuencia de las superpotencias a verse arrastradas a causas que les son parcialmente ajenas y a dejar que los enfrentamientos indirectos se conviertan en choques directos.

En esas circunstancias, el modelo del equilibrio de poder es tentador. Mientras el mundo continúe siendo una contienda de actores sin fuerza supranacional alguna, las ambiciones de los agitadores tendrán que ser contenidas por el poder de los otros Estados; pero el equilibrio se aseguraría de una manera más cambiante, sutil y flexible que durante el pasado reciente de bloques fijos. En un mundo con varios actores principales, la necesidad de que una superpotencia sea no sólo el arquitecto de la contención global, sino también el constructor principal, desaparecería. Reprimir a los agitadores sería una tarea conjunta para varios Estados importantes, o incluso para sólo algunos de ellos, en los que Estados Unidos pudiera confiar, igual que Reino Unido podía confiar en que las potencias continentales se bloquearían entre sí. Los países de menor poderío encontrarían la seguridad no en el sometimiento a un líder o en el refugio de la neutralidad, sino en el equilibrio de poder mismo, que les permitiría perseguir sus intereses de manera más activa dentro de límites menos restrictivos.

De este modo, la movilidad volvería a la escena. Se iniciaría una nueva era de diplomacia (y quizá de su acompañante tradicional, el Derecho Internacional). La bipolaridad silenciosa ha sometido a Estados Unidos a realizar el máximo esfuerzo con mínimos resultados, o al menos con las máximas restricciones. El nuevo sistema proporcionaría dos remedios para la frustración: el antídoto político de la autolimitación y la compensación psicológica de perseguir abiertamente el propio interés nacional, sin tener que subordinarlo a la solidaridad u ocultarlo en las prioridades del propio bando. Estados Unidos podría, una vez más, elegir cuándo, dónde e incluso si intervenir o no. Por lo tanto, podría concentrarse en las necesidades de largo plazo, en lugar de correr de lo apremiante a lo urgente.

Los informes y las declaraciones del Presidente apuntan hacia un sistema pentagonal en el que Estados Unidos, la Unión Soviética, China, Japón y Europa Occidental serían los principales actores. Esta visión plantea 3 preguntas, ¿está dispuesto Estados Unidos, como sociedad y como Estado, a seguir una política como ésa y es capaz de hacerlo? ¿Se prestará el mundo del último tercio del siglo XX a un sistema basado en el modelo europeo de diplomacia de gabinete? Si la respuesta a estas preguntas fuera no, ¿cuál sería la alternativa? He tratado la primera pregunta en otro artículo.1 Este artículo se centra en la segunda pregunta y sólo de manera inferencial en la tercera. Debido a que éste es un ejercicio crítico, es necesario hacer dos advertencias preliminares. Primero, este ensayo no establece que la nueva política sea una simple resurrección del equilibrio de poder europeo, sino que examina las características del mundo actual que no se prestan a ninguna transposición directa. También indaga si las recientes tácticas de Estados Unidos contribuyen al advenimiento de la estructura moderada que exigen sus líderes. Segundo, no niega que los fines de moderación internacional y de autolimitación de Estados Unidos son muy deseables, y se pregunta si es probable que estos fines se alcancen mediante el equilibrio. De hecho, ¿son totalmente compatibles estos fines?

II
PARA USAR LAS PALABRAS de Raymond Aron, el equilibrio de poder es un modelo de “comportamiento estratégico-diplomático”. La esencia de las relaciones internacionales se ve como una contienda de Estados en un tablero de ajedrez en la que los jugadores tratan de aprovechar al máximo su poder a expensas del otro, y en la que la posibilidad de guerra hace del potencial y del poderío militar el principal criterio de poder. Esta visión aún se ajusta a la mayor parte del “juego de Estados”, ya que sigue la lógica de un entorno descentralizado, sin importar la naturaleza específica de las unidades o de los sistemas socioeconómicos que representan.

Para que un juego como ése se lleve a cabo según las reglas del equilibrio, tuvieron que cumplirse varias condiciones previas. Primero, tendría que haber un número de actores principales mayor que 2 —generalmente, entre 5 y 6—, de poder comparable, si no es que igual. Hoy en día, la distribución de poder entre los principales actores es bastante desigual. Sólo 2 Estados son realmente potencias mundiales, con participación en la mayor parte del globo, indispensables para todos los acuerdos importantes. China sigue siendo principalmente una potencia regional más preocupada por salir del bloqueo que por tener una participación activa en el exterior. Aunque los líderes chinos aseguran que su país nunca querrá convertirse en superpotencia, no hay forma de predecir si ése será el caso realmente. Incluso si tanto el dogma como su creciente poder empujan a Pekín hacia un papel global, la transición será larga debido a sus problemas internos, y seguramente China continuará siendo, mientras tanto, una virtual superpotencia; es decir, un protagonista que actualmente tiene un alcance limitado, pero que ejerce una considerable atracción global.

En cuanto a los otros dos “polos”, son totalmente inexistentes, ya que tanto Japón como Europa Occidental dependen militarmente de Estados Unidos. Ninguno de ellos, a pesar de su enorme poder económico, se comporta en el tablero estratégico-diplomático como si tuviera la intención de desempeñar un papel mundial bajo el paraguas nuclear estadounidense. Japón, hasta ahora, ni siquiera tiene una política regional clara. Europa Occidental, al día de hoy, es una promesa, no una entidad política real. El actual relance de su integración fue posible debido a una especie de acuerdo tácito para invertir el orden gaullista de prioridades: se trataba de poner las tareas económicas, monetarias e institucionales para un mayor desarrollo comunitario por delante de las penosas y polémicas tareas de la política exterior y la coordinación de la defensa. En la arena tradicional de la política mundial, aún no existe un policentrismo pentagonal. Tendría que crearse, pero ¿sería posible?

Una segunda condición para el funcionamiento del sistema del equilibrio de poder en el pasado fue la presencia de un mecanismo equilibrante central: la capacidad de varios de los principales actores de coligarse para disuadir o mitigar la expansión de una o más potencias. Esto coincide con dos realidades fundamentales. Una era la incapacidad de cualquier potencia de aniquilar por sí misma a cualquier otra; la otra era la utilidad de la fuerza. Usada agresivamente, la fuerza era un instrumento productivo de expansión; usada preventiva o represivamente, el llamado a las armas contra un alborotador servía como punto de quiebre. La invención de las armas nucleares y su distribución en el mundo actual han transformado profundamente esa situación. Recurrir a las armas nucleares no puede ser, obviamente, una técnica equilibrante. De hecho, el propósito del mecanismo central es evitar el conflicto nuclear, el aplazamiento sine díe del momento de la verdad nuclear.

Probablemente, el mecanismo central de disuasión seguirá siendo bipolar durante un largo tiempo. Sólo Estados Unidos y la Unión Soviética tienen la capacidad de aniquilarse mutuamente —China, Francia y Reino Unido tienen una capacidad diferente para dañar gravemente a una superpotencia, pero sufriendo, a su vez, una destrucción total o intolerable—. Sólo las superpotencias se pueden disuadir mutuamente, no sólo de la guerra nuclear sino también de la guerra convencional a gran escala, y protegerse del chantaje nuclear de terceros. Su avance sobre otras potencias nucleares sigue siendo enorme, cuantitativa y cualitativamente. Es dudoso que Pekín encuentre los atajos indispensables para alcanzar a Moscú y a Washington. Tampoco es probable que un Japón nuclear aventaje a los estadounidenses y a los rusos; las inhibiciones políticas y psicológicas de la organización política japonesa probablemente retrasarán, al menos durante un tiempo, la decisión de unirse a la carrera nuclear y limitarán el alcance de un posible esfuerzo nuclear. Europa Occidental continúa teniendo un problema interno equivalente a tratar de encuadrar un círculo vicioso. Heath puede urgir prudentemente a Pompidou a iniciar la cooperación nuclear. Pero la particular relación nuclear de Reino Unido con Washington, además de la doctrina gaullista, son obstáculos incluso para esa modesta propuesta. Un disuasor “europeo occidental” genuino requeriría un proceso político y militar de toma de decisiones centralizado, del cual no hay rastro: tampoco hay voluntad en Bonn para consagrar el duopolio franco-británico, ni la voluntad en Londres y París para incluir a Bonn. Este problema, no resuelto dentro de la OTAN, corre el riesgo de tampoco poder resolverse en este ámbito.

Un pentágono de potencias nucleares no es deseable y podría ser peligroso. No es necesario: la disuasión de la guerra nuclear no es cuestión de coaliciones. Lo que disuade a Moscú, o a Pekín, de iniciar una guerra nuclear es la certidumbre de la destrucción. Agregar el posible poderío nuclear de una fuerza estratégica japonesa o europea occidental al de Estados Unidos podría complicar, teóricamente, los cálculos de un agresor, pero no cambiaría la situación. Por supuesto, uno podría oponerse usando el argumento habitual según el cual la paridad nuclear entre superpotencias debilita la garantía de Estados Unidos: ¿se arriesgaría Estados Unidos a ser destruido para proteger a París o a Tokio? Es cierto que las coaliciones no son importantes, ¿acaso la disuasión de la guerra nuclear, del chantaje nuclear y de los ataques convencionales a gran escala es posible únicamente si los objetivos más tentadores desarrollan sus propios elementos disuasivos? Para lo anterior hay 3 respuestas.

Primero, no tiene mucho caso desear lo improbable. Durante mucho tiempo, si no es que para siempre, la inferioridad de las fuerzas nucleares de Japón y de Europa Occidental será tal que la disuasión no podrá ser garantizada sólo por ellos. En el aspecto nuclear, Estados Unidos no podría aspirar a desempeñar el papel de controlador del equilibrio sin compromiso, que los teóricos han descrito en los siglos pasados como propiedad de Reino Unido. Sólo las 2 superpotencias tendrían la capacidad —si no la voluntad— de declarar que ciertas posiciones son vitales para sus intereses y están protegidas por sus misiles. Otras forces de frappe, incluso si son invulnerables, no tendrían un poder protector convincente fuera de sus territorios.

Segundo, los chinos se sentirían amenazados por un Japón nuclear, capaz de eclipsar los costosos esfuerzos de China, y los soviéticos reaccionarían vigorosamente a cualquier fórmula que coloque a Alemania Occidental al mando de una force de frappe europea integrada. El que Estados Unidos respalde, de hecho, el desarrollo nuclear de Europa Occidental y Japón —con la esperanza de ser finalmente relevado de su papel de garante nuclear y con la convicción de que el equilibrio central actual hace imposible una represalia de los soviéticos o los chinos— sacrificaría, si no la paz nuclear, sí al menos la probabilidad de alcanzar la moderación y la distensión de un distante y dudoso “equilibrio” nuclear pentagonal.

Tercero, un mundo con 5 potencias nucleares tendría una estabilidad cuestionable y, probablemente, favorecería una mayor proliferación. Quizá con 5 fuerzas estratégicas de nivel comparable podría llegar a ser “estable”: cada posible agresor sería disuadido no por una coalición o por el respaldo a la víctima por un tercero, sino por la fuerza misma de la posible víctima. Sin embargo, estamos hablando de 5 fuerzas muy desiguales. El equilibrio de la incertidumbre, que hasta ahora se ha inclinado hacia la disuasión y la restricción, podría comenzar a fluctuar frenéticamente. Incluso si nunca se inclinara por la guerra nuclear, sí promovería una carrera armamentista à cinq. Es imposible concebir un sistema internacional “moderado” en estas circunstancias. Más aún, el argumento mismo que resalta la naturaleza dudosa de las garantías nucleares hacia otros incitaría a que más Estados siguieran el ejemplo de Europa Occidental y de Japón. En semejante mundo, algunos países tendrían la capacidad de sobreponerse y de responder a un ataque nuclear mutuo, así como la capacidad de lanzar un ataque inicial contra otros.

En esta área, entonces, el deseo de alcanzar la moderación y el sueño de la autolimitación son difícilmente compatibles. Si Estados Unidos, para evitar la proliferación en países que actualmente son aliados, actúa con el fin de mantener su garantía nuclear como algo creíble, entonces las tensiones por la injerencia excesiva persistirán y el mundo no será pentagonal. Si la búsqueda de una definición más limitada del interés nacional, si las dudas sobre la credibilidad de las garantías nucleares de largo plazo y si el deseo de “compartir la responsabilidad” llevan a Estados Unidos a promover la proliferación nuclear, el resultado no sería ni muy seguro ni favorable para el equilibrio de poder con su mecanismo central multipolar. Incluso si la paz global estuviera garantizada por el mecanismo central de disuasión bipolar, el mundo probablemente se fragmentaría en una serie de equilibrios nucleares regionales inciertos.

¿Qué hay del retorno a un mecanismo equilibrante convencional comparable con el del pasado? Se ha dicho que la misma imposibilidad de utilizar armas nucleares restablece las condiciones de la guerra tradicional. Pero el escenario probablemente sea el mismo. Contra una potencia nuclear, las fuerzas convencionales simplemente no son un disuasor suficientemente creíble. La disuasión de un ataque nuclear o de una escalada nuclear por parte de un agresor “convencional” depende de la posesión de fuerzas nucleares o de la posibilidad de contar con la protección de un garante nuclear convincente. Incluso si la guerra convencional brinda momentos de verdad parcial, la verdad suprema es una guerra nuclear o su disuasión (es decir, nuclear) efectiva. Que Japón y Europa Occidental se concentren únicamente en fuerzas convencionales significaría aprobar una división entre las “grandes potencias”. Es poco probable que lo quieran hacer; pero, en caso afirmativo, aún habría una diferencia cualitativa en estatus e influencia entre las 3 potencias nucleares y las otras 2.

Más aún, desde el punto de vista de un equilibrio convencional, un mundo pentagonal no se parecería al sistema de grandes potencias del pasado, en el que todos los miembros deseaban un papel mundial. Es difícil imaginar a una entidad europea occidental o a un Japón convencionalmente rearmado buscando ese papel. Cada uno sería parte importante del equilibrio de poder regional: nada más. Lo anterior, por supuesto, no es un argumento en contra del esfuerzo convencional en Europa Occidental, que se enfrenta a los ejércitos rusos. Cualquier esfuerzo tendría un considerable valor disuasivo. Sin embargo, es un problema diferente al de un mecanismo equilibrante central y mundial.

En un empate nuclear, la lógica de la fragmentación también tiene cabida. ¿Podría Estados Unidos, aun en este nivel, “hacer el papel de Reino Unido”, es decir, contribuir al equilibrio regional simplemente con la garantía de su poderío nuclear? En el caso de Europa Occidental, nada, fuera de la desintegración de la Unión Soviética —o la más drástica y poco probable reducción mutua y equilibrada de fuerzas—, podría hacer que las fuerzas puramente convencionales de Europa Occidental se comparen con los ejércitos de la Unión Soviética y de Europa del Este en el futuro cercano. Incluso si se cree que unas fuerzas convencionales ligeramente menores en Europa Occidental más la garantía nuclear estadounidense forman un elemento disuasivo convincente, la verosimilitud de la garantía seguiría dependiendo de, al menos, cierta presencia de Estados Unidos en tanto fuerzas armadas o fuerzas nucleares tácticas.

En el caso de Japón, obviamente, hay una diferencia. El problema principal no es disuadir de una invasión; un Japón fuerte podría, teóricamente, reemplazar a Estados Unidos como elemento equilibrante para los designios convencionales de China o de la Unión Soviética en el este de Asia. Pero los otros países, especialmente nuestras antiguas bases en Asia, quizá no deseen ser protegidos contra cualquiera de estas plagas comunistas, por lo que ellos podrían considerar el cólera japonés. Mientras haya fuertes lazos de defensa entre Japón y Estados Unidos, un rearme convencional del país asiático nos traería complicaciones. Si soltáramos esos lazos para evitar tensiones y lograr que el equilibrio de Asia del Este funcione sin nosotros, alentaríamos la proliferación nuclear y una pérdida de influencia. En el frente convencional, en Europa Occidental, lo deseable no es probable; en el este de Asia, lo probable no es deseable.

En este frente, en el futuro sistema internacional, se presentarán 3 fenómenos. Primero, es probable que, durante un largo tiempo, sólo las 2 superpotencias sigan siendo capaces de enviar fuerzas y suministros a partes distantes del globo. El mundo concebido como un escenario de guerra único, de cálculos y operaciones militares, probablemente continúe siendo bipolar.

Segundo, mientras el temor al desastre nuclear obligue a las superpotencias a evitar la provocación militar y los enfrentamientos armados directos, y mientras China, Europa Occidental y Japón sigan contando únicamente con modestos medios convencionales y sigan estando —en su mayoría— militarmente neutralizados por su misma relación con el equilibrio central nuclear de disuasión, otros Estados —equipados o protegidos por una superpotencia que persigue objetivos que les son esenciales— podrán provocar su propio “punto de quiebre” y establecerse como centros regionales de poderío militar —como lo ha hecho Israel en el Medio Oriente, o Vietnam del Norte en el Sureste Asiático—. Una coalición de Estados con un gran poder, pero con intereses limitados, no es suficiente para detener a un actor local con poder limitado, pero intereses enormes. Para las superpotencias y para los actores locales, la fuerza convencional usada fuera de sus fronteras aún tiene una considerable productividad (aunque, paradójicamente, las superpotencias pueden usar esa fuerza únicamente en pequeñas dosis o en esferas limitadas). Sin embargo, para los otros “polos” del pentágono, la mayor utilidad de la fuerza convencional es, probablemente, negativa: su aportación a la disuasión.

Tercero, la fragmentación que resulta del efecto de las armas nucleares en la política mundial y de la naturaleza regional de 2, si no es que 3, de los vértices del pentágono, sugiere que un equilibrio de poder convencional en el futuro tendrá que regionalizarse un poco más. Es improbable que un Japón y una Europa Occidental fuertes puedan garantizar un equilibrio suficiente en el Medio Oriente o en el sur de Asia, o incluso en el Sureste Asiático y el Pacífico Occidental.

Las armas nucleares no han acabado con la guerra, la han desplazado. El mecanismo central del pasado estaba dirigido al problema de las grandes intervenciones militares por parte de un actor principal. Hoy, su éxito depende menos de un mecanismo global que de uno local. Ningún esfuerzo de creación de coaliciones hubiera salvado a Checoslovaquia.

Ninguna coalición adversaria hubiera podido evitar que Estados Unidos participara en el embrollo de Vietnam. Más aún, debido al temor a la escalada, una gran parte de la política internacional dispuesta sobre el tablero diplomático-estratégico se convierte en un juego de influencias: menos violento, pero más intenso. Saber cómo desplegar la fuerza en lugar de utilizarla, saber cómo explotar las circunstancias internas con el fin de desplazar a un rival, es todo un arte. El mecanismo equilibrante tradicional quizá podría funcionar aun cuando el interés se centre en la influencia, no en la conquista, ya que la fuerza militar en un área puede disuadir o restringir el sutil acceso que requiere la influencia. Una Europa Occidental fuerte asociada con Estados Unidos sería una garantía contra la “finlandización”, por ejemplo. Sin embargo, incluso en este escenario hay complicaciones.

Una coalición dirigida a detener a una gran potencia podría, en realidad, incitarla a “saltarse” la coalición y a apoyarse en participantes locales decididos a conservar su propia libertad de maniobra (no es seguro que una coalición entre Estados Unidos y China en Asia detenga la influencia soviética). Asimismo, si demasiadas cosas dependen de las circunstancias internas de la región, ni las coaliciones ni las concentraciones militares compensarán la debilidad local. De cualquier modo, la moderación en el ámbito global, o incluso regional, es compatible con reveses ocasionales.

El mecanismo tradicional es demasiado burdo para la variedad moderna del antiguo juego. Además, la suya es una lógica de carreras armamentistas, nucleares o convencionales. Un juego de influencia que se lleva a cabo, en parte, mediante el suministro de armas, en un mundo en el que muchos estadistas continúan considerando que la fuerza es la única manera eficaz de alcanzar objetivos vitales, se arriesga a ser el desencadenante de guerras múltiples. En siglos anteriores, la moderación global era compatible con tales explosiones; en un mundo nuclear, ¿es seguro que sean tan limitadas como antes y más localizadas que en ese entonces? ¿Acaso la necesidad de moderación no apunta hacia la conservación del empate nuclear de las superpotencias y hacia más acuerdos de control de armas para evitar avances unilaterales y escaladas competitivas hacia lo absurdo, tanto hacia la multiplicación de equilibrios de poder regionales como a sistemas regionales de control de armas?

III
UN TERCER REQUISITO para conseguir un equilibrio de poder eficaz solía ser la existencia de un lenguaje y un código de conducta comunes entre los principales actores. Lo anterior no significaba regímenes idénticos ni un completo aislamiento entre la política exterior y la política interna, o un código de cooperación. Pero la existencia de una Internacional diplomática reducía los errores de percepción, si no es que los errores de cálculo. En el siglo XIX, permitía congresos y conferencias que demostraban la existencia de un Concierto Europeo, por muy disonante que fuera.

Actualmente, las cumbres también son fragmentarias. Sin duda, el imperativo de evitar la destrucción y la necesidad de satisfacer las demandas internas inyectan tal dosis de “pragmatismo” a las principales potencias, que el ingrediente puramente ideológico de su diplomacia o de su retórica, o de ambas, ha declinado espectacularmente. Pero aún estamos muy lejos de tener un lenguaje común. Incluso contar con un código tácito que establezca cómo manejar los conflictos, cómo evitar o resolver crisis, cómo bajarse del pedestal y cómo salvar la dignidad del otro sigue siendo problemático por varias razones.

Primero, hay un importante residuo de ideología: el conflicto sino-soviético, basado principalmente en conflictos de interés, pero acrecentado y agravado por acusaciones mutuas de herejía. Estados Unidos puede tener relaciones más amigables con cualquiera de los dos Estados comunistas de las que Moscú pueda tener con Pekín, y nuestra distensión con cualquiera de ellos podría ayudar a mejorar nuestras relaciones con el otro.

Pero eso no basta para lograr un equilibrio de poder moderado. Manipular esa animadversión para beneficiarse de ella, y aun así evitar quedar atrapado, requeriría habilidades diplomáticas muy por encima de las nuestras. Más aún, sin importar qué tanto el odio que se tienen suavice su tono hacia nosotros, es probable que cada uno de ellos trate de manipularnos contra el otro y ninguno puede reducir demasiado su hostilidad hacia nosotros —en especial, en lo concerniente a respaldar a terceros contra nosotros—, por el temor de abrirle el campo a su rival.

Segundo, no importa cuánto nos congratulemos por haber mantenido los conflictos de las grandes potencias bajo control y por negociar con Moscú y Pekín sin prejuicios ideológicos: ninguna de esas capitales ratifica un código de autolimitación general. Un equilibrio de poder eficaz requiere acuerdos sobre esferas de influencia y líneas divisorias, o acuerdos de no intervención, que neutralicen o internacionalicen ciertas áreas. Hoy en día, algunas esferas de influencia se respetan: la de los soviéticos en Europa del Este y la nuestra en América Latina. El África negra parece estar, en efecto, neutralizada. Pero Moscú y Pekín aplican al mundo un marco conceptual que dicta la explotación de las debilidades y contradicciones capitalistas. Los regímenes en los que el Estado no sólo controla sino que moldea a la sociedad son mejores para dar prioridad a los asuntos exteriores que los regímenes en los que los impulsos de la sociedad realmente controlan la libertad de acción del Estado. La heterogeneidad, que en muchos países se divide en líneas étnicas, ideológicas o de clase —y que imposibilitaría, incluso, una diplomacia angelical dedicada al principio de la no intervención para llevar a cabo sus intenciones—, ofrece oportunidades irresistibles para una diplomacia vinculada a una visión estratégica de la política (que no significa, necesariamente, que sea belicosa) y a una lectura dinámica de la historia. La proclamación de Kruschev de la “no inevitabilidad de la guerra” fue un hito histórico, pero mientras menos probable sea el uso de la fuerza abierta, más sutil será la forma de buscar ejercer influencia.

Aquellos que durante años temieron un designio monolítico soviético para la subyugación del mundo estaban equivocados, pero también lo están, actualmente, aquellos que ven a la Unión Soviética como una potencia tradicional o una que está interesada principalmente en la conservación de su esfera de influencia. Prudencia, sí; la simple conservación del statu quo, no. La fragilidad misma del statu quo en la única región en la que Moscú seguramente trata de perpetuarlo —Europa del Este—, la incapacidad de la Unión Soviética, por razones internas y externas, para separar la seguridad de la dominación en esa área, así como el hecho de que Occidente no pueda aceptar fácilmente una ecuación que esclavice a la mitad de Europa, todo lo anterior probablemente obliga a la Unión Soviética a seguir tratando de debilitar a Occidente en Europa, o al menos de evitar que se fortalezca. En el Medio Oriente, en el sur de Asia, en los océanos del mundo, los soviéticos, sin alentar la violencia donde pudiera tener consecuencias negativas y apoyándola donde les funciona, se comportan como si cualquier retirada, voluntaria o no, de Estados Unidos y sus aliados, o como si cualquier punto débil constituyera una invitación. Éste no es el código de conducta que quisiéramos que siguiera Moscú. Pero la multipolaridad ni es el juego de Moscú ni le interesa.

Esas tácticas, si se usan con habilidad, no destruyen la moderación, pero ponen a prueba la autolimitación. Por supuesto, Moscú debe verse en la necesidad de ajustar su comportamiento a nuestro código (lo mismo que Pekín, si es necesario), en caso de que nosotros alentemos a otras potencias a llenar el vacío y fortalecer los puntos débiles. Pero nos encontramos entre nuestro deseo de distensión y el temor de que se vea comprometido si aprovechamos a aquellos de nuestros aliados de los que nuestros adversarios sospechan más. El juego de nuestros rivales consiste en mejorar sus relaciones con nosotros, en tanto que nosotros tendemos hacia la retirada sin sustitución y, en ese caso, nuestra autolimitación podría beneficiarlos.

Están en conflicto dos de los requisitos para lograr un nuevo equilibrio de poder: relaciones relajadas con los antiguos enemigos y mayor poder para los otrora dependientes. Ése será el dilema de Estados Unidos mientras nuestro interés en “alineaciones flexibles” coincida con la búsqueda de clientes por parte de nuestros rivales; mientras su ideología revolucionaria (que no debe ser ignorada sólo porque su visión es, literalmente, milenaria y sus tácticas son flexibles) y sus temores o impulsos de gran potencia resulten en una demanda de seguridad equivalente a una exigencia de dominio permanente donde ya existe, o de hegemonía regional para excluir a cualquier rival. Ya sea que Europa Occidental y Japón se conviertan en actores importantes o no, Europa del Este y el este o sureste de Asia seguirán siendo fuentes potenciales de inestabilidad.

Existen múltiples asimetrías, por lo tanto, en lo que concierne a un código común.

Tenemos la asimetría entre las ideologías de los comunistas y nuestras concepciones, que contemplan el orden como un statu quo que se perpetúa, como una red de procedimientos y normas más que como un resultado siempre cambiante de la lucha social. Hay una asimetría entre las políticas activas de las superpotencias y las políticas aún imprecisas de Europa Occidental y Japón, no tanto como polos de poder sino como intereses en la contienda entre Estados Unidos, la Unión Soviética y China. Existe asimetría entre la insostenible implicación global de Estados Unidos y una estrategia soviética (y, potencialmente, china) que tiene poco más que hacer que avanzar hacia las frágiles posiciones de nuestra vanguardia o meterse de lleno en las deterioradas posiciones de la retaguardia. El orden y la moderación solían ser atributos orgánicos del sistema internacional que coincidían con las condiciones internas de los Estados principales, así como con los vínculos horizontales entre sus cuerpos y códigos diplomáticos. El día de mañana, el orden y la moderación serán más complejos y mecánicos, y coincidirán con las necesidades de supervivencia y el precio de la oportunidad.

Una cuarta condición de un sistema de equilibrio de poder eficaz tiene que ver con la jerarquía internacional. Cuando, en los tiempos de las comunicaciones lentas, el mundo era un campo mucho más amplio, el sistema internacional era simple: había pocos actores y los mandatos de las principales potencias cubrían todo el campo. En Europa, las pequeñas potencias no tenían otro remedio que confiar su independencia al mecanismo equilibrante. Fuera de Europa, las grandes potencias forjaban al mundo. Hoy en día, el planeta se ha reducido, las superpotencias son omnipresentes, pero hay más de 130 Estados. Los pequeños, gracias al estancamiento nuclear o por recibir el apoyo de una potencia mayor, han adquirido mayor maniobrabilidad y con frecuencia tienen problemas de difícil solución.

Cualquier sistema internacional ordenado necesita una jerarquía. Pero las relaciones verticales y el tamaño del que está a la cabeza varían. En el orden mundial futuro, estas relaciones tendrán que ser más democráticas y la oligarquía tendrá que ser mayor.
En consecuencia, y debido a las asimetrías antes descritas, es un error que Estados Unidos se preocupe casi exclusivamente por el equilibrio central entre los principales actores, como si la mejoría en las relaciones entre ellos fuera una panacea. Hay tres maneras de caer en ese error. La primera es la negligencia benigna; la hemos aplicado en el Medio Oriente durante un par de años después de la victoria de Israel en la Guerra de los Seis Días, y nuevamente en el subcontinente indio, durante los meses posteriores a la decisión de Yahya Khan de suprimir a Bengala Oriental. Lo anterior le da a nuestros rivales magníficas oportunidades para la implantación.

Lo mismo sucedería con el segundo tipo de error: reaccionar a un desafío local en la propia esfera de interés tradicional de manera axiomáticamente “dura”; por ejemplo, cortando la ayuda y ejerciendo presiones sobre los intentos de los regímenes latinoamericanos de expandir su control sobre los recursos de sus países.

Tercera, es un error tratar asuntos en los que hay terceros involucrados como si esos países fueran simples peones en el juego global del equilibrio, en lugar de tratar los méritos intrínsecos y los intereses propios de cada país, ya que es muy difícil imponer un equilibrio teórico que ya no está sancionado por el momento de la verdad para resolver la situación local. Sin duda, algunos conflictos importantes entre terceros, aunque autónomos en origen, se han convertido en una parte tan importante de la contienda de las grandes potencias que el juego del equilibrio parece lógico, ya sea hacia la escalada o hacia la resolución cuando los riesgos son demasiado altos. Ésa ha sido la dinámica del Medio Oriente desde 1970, cuando primero los soviéticos y luego Estados Unidos mostraron compromisos cada vez mayores con sus respectivos clientes, pero se las arreglaron para calmar un poco la difícil situación. Sin embargo, ésta no ha sido la norma.

En la guerra entre la India y Pakistán de diciembre de 1971, ni Estados Unidos ni China ni Pakistán “equilibraron” a la India y a Rusia. Tampoco Estados Unidos o China estaban listos para comprometer sus fuerzas, y una “inclinación” verbal hacia Pakistán, que tenía la intención de salvaguardar nuestra reconciliación con Pekín y de advertir a Moscú, simplemente resaltó el exitoso aprovechamiento por parte de Moscú del deseo de la India de desmantelar Pakistán y, de ese modo, fortaleció innecesariamente los lazos entre Moscú y Delhi. El mecanismo tradicional del equilibrio de poder, aunque imponía la autolimitación sobre las ambiciones, dependía de su opuesto: la disposición de las grandes potencias a usar la fuerza. Si los riesgos son demasiado altos o los intereses demasiado bajos, el equilibrio no puede funcionar.

Vietnam proporciona una lección similar. No nos hemos atrevido a intensificar la guerra al punto de cortar realmente todo suministro de los soviéticos y los chinos a Hanói. Como resultado de lo anterior, nuestros intentos por persuadir a Moscú para que “contenga” a Hanói, es decir, hacer de Vietnam un problema de las superpotencias, estaban condenados al fracaso. De hecho, Vietnam, que convertimos primero en una prueba para los dogmas chinos mal interpretados y ahora en una prueba de las supuestas intenciones soviéticas, muestra que poner demasiado énfasis en el equilibrio central y demasiada poca atención en las circunstancias locales puede ser desestabilizante y destructivo, si no a escala global, al menos en el nivel regional.

La actual proliferación de países, como el efecto de las armas nucleares, sugiere una fragmentación del escenario tradicional. El sistema de equilibrio de poder da por sentado que la paz es, en última instancia, indivisible —quizá no a cada minuto, como lo hace la bipolaridad pura—; siendo más tolerante a los cambios menores, aún considera que cualquier expansión de otra superpotencia es una amenaza para las demás. Nuestro análisis sugiere una mayor divisibilidad de la paz y resalta la naturaleza más efímera de la influencia, mientras perdure el equilibrio nuclear central. Lo que tendrá que sopesarse, por así decirlo, es ese equilibrio central y los regionales. Cada uno tendrá sus propias características, su propia conexión con el equilibrio central (o quizás como en el África negra actual, una desconexión —pero, ¿por cuánto tiempo más?—). De este modo, en la arena tradicional, el modelo del equilibrio de poder no proporciona una prescripción verdadera, por muy acertada que sea la idea de equilibrio. Cinco potencias no son la respuesta. Lo que importa son, primero y siempre, las Dos Grandes, en busca de influencia universal y con medios militares globales. En segundo lugar, importan, si no todas las demás, sí al menos muchas más que China, Europa Occidental y Japón.

IV
LAS CONDICIONES DEL ANTIGUO juego no sólo han cambiado drásticamente, sino que también han surgido otros juegos. El modelo de competición entre Estados bajo la amenaza de la fuerza sólo explica parte de lo que está sucediendo en la política mundial. Se están deteriorando dos diferencias que le daban su fundamento. Una es la diferencia entre política interna y política exterior. La segunda es, con frecuencia, la expresión directa de las fuerzas internas o el subproducto de constelaciones burocráticas (algunas de las cuales involucran alianzas trasnacionales de servicios o instituciones) o la víctima de olas o contagios —constructivos o destructivos— igualmente trasnacionales transmitidos por los nuevos medios de comunicación. Estas olas demuestran y promueven la erosión de la diferencia entre las actividades públicas de los Estados y las actividades privadas de los ciudadanos a través de las fronteras.

En el equilibrio del siglo XIX, las actividades privadas proporcionaban una base para la moderación interestatal, pero no eran el objeto constante o principal de la preocupación de los Estados (cuando se convertían en causa de preocupación, el sistema se deterioraba). Actualmente, las políticas de Estado, con frecuencia, se inspiran o se ven afectadas por fuerzas trasnacionales que incluyen desde corporaciones hasta científicos. En parte debido a la importancia de los factores económicos y científicos en un mundo estimulado por la búsqueda del progreso material, en parte por la relativa decadencia de la arena tradicional debido a las armas nucleares, las relaciones trasnacionales plantean problemas cada vez más importantes para los Estados y proporcionan muchos nuevos tableros en los que los Estados persiguen sus intereses y compiten por ventajas, pero sin ser los únicos actores.2
Para estos nuevos juegos, el modelo del equilibrio de poder es irrelevante por partida doble. Primero, la lógica de conducta no es la misma. Aunque entre los participantes hay una competencia por ganar influencia (como sucede en la política) y no hay poder por encima de ellos (como en toda política internacional), los intereses no son los de la diplomacia tradicional y hay otros limitantes diferentes a los que el “estado de guerra” crea y destruye en el otro tablero. Aquí, la amenaza de violencia (por muy callada o difusa que sea) no tiene utilidad ni racionalidad. En la arena estratégico-diplomática, la suposición central de la contienda es que, finalmente, la ganancia de uno es la pérdida del otro. Mi interés consiste en prevenir o eliminar el beneficio para el otro o, si los costos son demasiado altos, “repartirse lo que queda” o lograr concesiones a cambio de mi aceptación de dicho beneficio. Éste no es siempre un juego de suma cero: a veces, ambos bandos pueden aumentar su poder. Pero la perspectiva es aún aquélla de la prueba final de poder, que requiere un cálculo constante de fuerzas. Dos potencias no pueden ser líderes simultáneamente. A menos que uno sea un mercantilista del siglo XVII perdido en el siglo XX, se puede ver que lo que sucede en la mayoría de los tableros económicos y tecnológicos no es una descripción adecuada del comportamiento racional. Las reglas de interdependencia, que condicionan la competencia en esos campos, no son las de la interacción estratégica, que la estructuran en este ámbito. La lógica de la economía mundial, de ciencia y tecnología, es para bien (crecimiento y bienestar) o para mal (explosión demográfica, contaminación y agotamiento) una lógica de integración. La lógica de la política de Estado internacional tradicional es la de separación. Uno podría —como algunos Estados comunistas aún lo hacen, en parte— rehusarse a participar en juegos de interdependencia; pero si uno entra al juego, su lógica llega a ser irresistible.

En este caso, con frecuencia las pérdidas del otro tienen el riesgo de convertirse en mías: hay una transmisión mundial de la depresión, el desempleo o la inflación. Incluso cuando hay un choque de voluntades —entre, por ejemplo, los países productores de petróleo y las grandes compañías petroleras— hay un incentivo común, a menudo no simplemente por ceder, sino por “mejorar el interés común”. Una competencia en áreas en las que la solidaridad prevalece debido a la naturaleza misma de los factores activos consiste, simplemente, en la manipulación de la interdependencia. Incluso en el tablero tradicional, como lo hemos visto, las antiguas reglas de la guerra estratégico-diplomática se ven modificadas por la interdependencia nuclear, y las pruebas de fuerza sin la sanción final de la guerra se convierten en choques de voluntades, al menos entre las principales potencias. ¿Por qué aplicar el modelo equilibrante a los nuevos tableros cuando falla en los antiguos?
Segundo, el equilibrio de poder no sólo no proporciona una respuesta, sino que plantea el problema equivocado. Un mundo en el que la autonomía de los Estados se ve restringida por las tendencias, los impulsos y las fuerzas trasnacionales que operan desigual e impredeciblemente, que ondean banderas y etiquetas políticas, un mundo cuyas políticas de Estado reflejan las necesidades y las ofertas internas se ve permanentemente amenazado por reacciones “estatistas” contra la integración global y la intrusión externa. Todo esto ocurre precisamente porque, sin importar qué tanto se parezca a una criba, el Estado sigue siendo la unidad final de toma de decisiones y, mientras más se parezca a una criba, más intentará obstruir los orificios; por ende, se convierte en la maldición de la falta de moderación y la inestabilidad, pero de una manera original.

No es el uso de la fuerza lo que provoca el peligro diario; es, literalmente, el caos. No es la guerra la que produce el momento de la verdad; es el desastre económico o monetario o ambiental. No es que el equilibrio haya fracasado en su esfuerzo por resolver y restringir las ambiciones excesivas, o la rigidez del equilibrio cuando divide al mundo en coaliciones rivales y estáticas; es la anomia. No es la negligencia o el deterioro de las reglas conocidas; es el fracaso para aclarar y entender las nuevas reglas que rigen las relaciones entre los diferentes tableros, la transferencia del poder de uno a otro. Sólo recientemente, éstas se han convertido en las principales arenas de la política mundial: los estudiosos no saben nada y los estadistas experimentan con la ignorancia o actúan por analogía. También se debe temer a la insuficiencia o al fracaso de esas reglas —no las del equilibrio sino las de la cooperación, que fueron diseñadas en el pasado (por ejemplo, las leyes marítimas)— y a la ausencia de reglas de cooperación en varios casos inquietantes, en los que ningún Estado puede tener éxito por sí solo —desde el medio ambiente hasta los movimientos de capital de corto plazo—.

Aplicar conceptos irrelevantes es peligroso por razones generales e históricas. Proclamar “la primacía del interés nacional” da carta blanca a las fuerzas internas dañadas o frustradas por la manera como funcionan estos tableros y alienta una epidemia de medidas proteccionistas o agresivas. Usar la lógica de la separación en el campo de la integración invita a la desintegración en este ámbito y a la discordia en el tablero tradicional. De los 5 “bloques económicos” entre los que, supuestamente, se realiza el juego del equilibrio, 2 —los de nuestros rivales estratégico-diplomáticos— no están totalmente integrados a la economía mundial. Tratar a Europa Occidental y a Japón como rivales que hay que contener —así como contamos con que desempeñen un papel cada vez más importante en el equilibrio de nuestros adversarios en el tablero tradicional— supone que no sacarán provecho alguno de nuestro comportamiento en los tableros económicos, incluso cuando utilizamos en el segundo las ventajas que tenemos sobre el primero y las tácticas de amedrentamiento adecuadas para el mismo. Esto sólo puede ser contraproducente, ya que, aunque cada una de las funciones políticas de un Estado —defensa, bienestar, crecimiento económico, etc.— tiene cierta autonomía y lógica, y cada uno de los tableros internacionales correspondientes tiene sus propias reglas, estas funciones se conectan, nuevamente, al único nivel que las integra, es decir, a la política exterior de un Estado.

Históricamente, lo que requiere una nueva política no es la muerte de la era bipolar, sino el fin de la era unipolar. Las reglas del comercio y las finanzas establecidas en Bretton Woods y por el GATT fueron las que Estados Unidos deseaba; establecieron un estándar de cambio basado en el dólar y tendían hacia un sistema liberal de comercio que otros países aceptaron a cambio de seguridad o de ayuda. Estados Unidos toleró las excepciones a estas reglas a cambio de ventajas militares inmediatas (bases estadounidenses en Japón) o de beneficios políticos esperados (una Europa posiblemente “atlantista”, surgida del Mercado Común). Es este sistema el que se colapsó con la crisis monetaria de 1971 y como consecuencia de las enconadas disputas comerciales entre Estados Unidos y sus aliados. El problema que se debe evitar es la fragmentación de la economía mundial, ya que produciría caos del mismo modo como, en la arena estratégico-diplomática, la fragmentación probablemente contribuirá a la moderación.

Establecer un sistema mundial único debe seguir siendo la meta. Por supuesto, en el nuevo orden monetario, debe haber cierto grado de descentralización. Una unión monetaria en Europa Occidental, con sus propias reglas que rijan las relaciones de las divisas dentro de la Comunidad Económica Europea (CEE), formaría parte de ese orden. Una CEE más fuerte y coherente estaría mejor capacitada de lo que estuvieron sus miembros en el pasado para negociar con Estados Unidos las reglas mundiales monetarias, de comercio y de inversión, menos orientadas hacia las especificaciones estadounidenses, aunque lo anterior es bastante diferente a la fragmentación en bloques económicos independientes con relaciones cambiantes basadas únicamente en la fuerza negociadora. La búsqueda agresiva por parte de Estados Unidos de intereses nacionales estrechamente definidos será considerada, inevitablemente, como un burdo intento por recuperar su posición dominante.

Estados Unidos, piedra angular del sistema trasnacional del mundo no comunista, se arriesga a hacer de Sansón en el templo. La flexibilidad que necesita la economía mundial no es una de alineamientos cambiantes y alianzas reversibles. Incluso en los casos en los que Estados Unidos tenga motivos legítimos de queja, las soluciones no se pueden encontrar en el equivalente funcional del juego estratégico-diplomático del gallina: represalias y amenazas proteccionistas. Considerando los riesgos, la construcción de un sistema internacional moderado y el objetivo de una “comunidad mundial” (utópica en el otro tablero) tendrá que hacerse cada vez más estrecha. La moderación es una meta negativa que organiza la coexistencia de participantes considerablemente diferentes. En el pasado, ha sido compatible con una variedad de infortunios: guerras, ataques a la calidad de vida, carreras armamentistas, masacres internas y una gran desigualdad interna y nacional.

Pero es difícil concebir un sistema internacional futuro que siga siendo moderado si hay tanta desigualdad entre sus miembros y tanta agitación en algunos de ellos, como para incitar una pesca permanente en aguas turbulentas o exportaciones violentas y recurrentes de descontento. Aunque, especialmente en la arena tradicional, la soberanía continuara manifestándose mediante movimientos unilaterales o diplomacia concertada (aunque más como restricción que como reivindicación), existe una cada vez mayor necesidad de alcanzar una soberanía colectiva, poderes compartidos e instituciones internacionales eficaces en todos los nuevos ámbitos. Por supuesto, una condición previa es el mantenimiento del equilibrio político-militar central. Pero la política estadounidense ha tendido en el pasado —y tiende actualmente más que nunca— a concentrar demasiada energía en la condición previa. Hay dos tipos de tareas esenciales: las que, si son desatendidas o fracasan, podrían dar pie al desastre final; y aquellas que, como el éxito mismo de posponer el “momento de la verdad” y las realidades de un planeta materialmente interdependiente, ejercen presión sobre la agenda diaria. En un mundo lleno de memorias activas que se hacen realidad —Estados que se comportan como si el poder militar, a pesar de las armas nucleares y el creciente costo de la conquista, fuera aún el criterio para medir los logros y, al comportarse de ese modo, mantienen presente al pasado— tendría que haber también profecías activas que se hacen realidad: Estados que avanzan con la convicción, tan frecuentemente declarada sólo de palabra, de que en los mares de la interdependencia todos vamos en el mismo barco, y deberíamos preocuparnos más por los beneficios comunes que por las ganancias nacionales.

La construcción de la comunidad plantea sus propias preguntas formidables. ¿Debería ser, principalmente, el deber de los países desarrollados, como postulan algunos de forma paternalista? ¿Acaso puede un sistema internacional tan diverso como éste funcionar de manera efectiva sin la participación activa de todos sus miembros, incluso si se concede tanto la sabiduría de “desconectar” la contienda de las grandes potencias de las tribulaciones internas de los países en desarrollo, como el riesgo de parálisis, corrupción o derroche presentes en las instituciones mundiales más “democráticas”? ¿La construcción de la comunidad puede continuar de un modo tal que no parezca un dispositivo neocolonial mediante el cual los ricos y fuertes perpetúan su control sobre los pobres? ¿Es compatible con las esferas de influencia económicas? Si estas preguntas se reconocen como imprescindibles, entonces aparecerá una Europa Occidental económica y financieramente más cohesionada y un Japón dinámico, no como “polos” que deben ser contenidos o rechazados cuando se vuelven demasiado fuertes, sino como colaboradores.

En la dialéctica del pasado, existía un equilibrio central entre un puñado de potencias y de imperialismo que reducía las limitaciones del mundo diplomático. La dialéctica del futuro tendrá que ser una de equilibrio complejo, tanto global como regional, que permita una fragmentación de la contienda estratégico-diplomática bajo la sombra del estancamiento nuclear, y una comunidad emergente en la que la competencia, obviamente, persistirá, pero en la que la humanidad deberá, quizá, aprender lentamente a sustituir los juegos contra natura o de natura por juegos entre “pseudoespecies”, como las ha llamado Erik Erikson.

V
ENFRENTADOS A UN MUNDO de complejidad sin precedente, es normal que los formuladores de políticas públicas de Estados Unidos traten de encontrar un argumento familiar. Pero muestran una ambivalencia básica: aspiran a un mundo en el que Estados Unidos pueda compartir con otros la carga de ser una gran potencia. Pero entienden que la autolimitación sería segura sólo si el juego se llevara a cabo con reglas que nos dieran ventaja, y se dan cuenta de que nuestros modelos y conceptos favoritos tal vez no sean en absoluto los de nuestros posibles colaboradores. Y, por ende, echan mano de otro hábito conceptual derivado del pasado más reciente: el de explicar que debemos ser los líderes y los maestros de los demás, incluso si la meta actual es el equilibrio, y la lección es la moderación colectiva. Entre el deseo de autolimitación nacional y la ambición de moldear un sistema en el que nuestra influencia perdure, hay una batalla interna.

Si, como lo hace el Presidente en sus momentos de exuberancia o durante sus arranques belicosos provocados por Vietnam, definimos nuestra meta principal como la conservación de la mayor cantidad posible de influencia, aspirar incluso a una retirada limitada será difícil, ya que incrementa la posibilidad de que uno u otro de nuestros principales rivales llene ese vacío, especialmente en las partes del mundo en las que nuestros clientes son débiles y han dependido de nuestra presencia militar o de enormes inyecciones de ayuda.

Nuestra salida de Vietnam ha sido desacelerada por este temor a perder influencia, aumentado por la creencia de que una victoria para Hanói animaría a las fuerzas antiestadounidenses en otros sitios: como si aún fuéramos el mundo mítico de batallas bipolares a muerte. Si los vacíos se llenaran por uno de los nuevos centros cuyo surgimiento exigimos, y si éstos deciden jugar su propio juego, podríamos encontrarnos tan carentes de influencia como si hubiéramos sido expulsados por nuestros rivales (contra quienes, para nosotros, sería más fácil reaccionar).

Nuestro mismo interés por tener mejores relaciones con nuestros principales rivales va en contra de la salida de Europa y del este de Asia, ya que ellos bien podrían preferir la presencia de Estados Unidos en sus respectivos vecindarios (y las tensiones que crea en Washington y con nuestros aliados) al poder o el magnetismo de sus vecinos más cercanos.

En casa, dentro o fuera del Ejecutivo, muchos temen que cualquier retirada pudiera abrir las compuertas a “neoaislacionistas” o proteccionistas. La influencia continúa siendo un incentivo para el compromiso mundial: un aguijón para la retórica presidencial sobre la paz indivisible y la credibilidad con forma de dominó. Esta retórica propone que los europeos contribuyan al costo de las tropas estadounidenses en Europa Occidental, en lugar de plantear una organización de defensa en esa región. Esta fórmula de “compartir la carga” complace al Departamento del Tesoro, tranquiliza a los militares y parece ser la mejor forma de eludir al senador Mansfield.

Si, por el contrario, definimos nuestra meta como descentralización —la construcción de nuevos centros de poder en Europa Occidental y Japón— nos enfrentamos a un problema triple. Uno es el arraigado hábito de dependencia de estos países, la concentración en sus problemas internos o en el crecimiento económico, que los ha aislado de las responsabilidades mundiales. El fracaso de De Gaulle al crear su “Europa europea” fue más un resultado de la resistencia de sus vecinos a las inquietudes globales gaullistas, que de la aversión que le tienen al estilo del líder francés. Desde el pasado julio, con frecuencia parecía que empujábamos deliberadamente a nuestros aliados hacia la rebelión. Pero el método de inyectar orgullo entra en conflicto con nuestra ambición por tener a esos nuevos centros atados a nosotros, jugando nuestro juego. Hasta ahora, Europa Occidental y Japón se han mostrado mucho más ansiosos por desarrollar su poder donde nos molesta o nos daña —en el campo monetario y del comercio— que en el ámbito militar.

Segundo, nuestra política de distensión alienta a los europeos occidentales (algunos de los cuales se nos adelantaron) y a los japoneses (que no se atrevieron) a buscar su propia entente con sus vecinos comunistas; el objetivo de la reconciliación interfiere con el de una entidad diplomático-estratégica más dinámica. El resultado, hasta ahora, es una posposición del tema de la defensa.

Un tercer obstáculo es la hostilidad de muchos de nuestros aliados más pequeños hacia una reducción del poder estadounidense. Es claro que Corea del Sur, Filipinas o Taiwán prefieren nuestra presencia económica y militar a la de Japón: un protector distante es mejor que uno cercano. Incluso dentro de la Europa de los Diez, algunas de las potencias más pequeñas podrían preferir la presencia militar estadounidense a una comunidad de defensa europea dominada por el triángulo Bonn-Londres-París. Estos tres factores conducen, casualmente, a una conclusión: si la descentralización es nuestro objetivo, especialmente si queremos que ésta sea segura, con socios en lugar de con antiguos aliados insatisfechos, su forma y su tiempo deben ser negociados entre nosotros y ellos, no entre nosotros y nuestros principales rivales, como peligrosamente lo promueve el vínculo entre la cuestión de las tropas estadounidenses y las reducciones de fuerza mutuas y equilibradas en Europa Occidental, y como inevitablemente lo sugiere el momento y la forma del viaje del Sr. Nixon a China.

En nuestra ambivalencia, hemos intentado obtener lo mejor de todos los mundos posibles. En el tablero tradicional de la política mundial, este intento debe recibir un nombre: la Doctrina Nixon. Para conservar nuestra influencia, mantenemos nuestros compromisos.

Pero esperamos que nuestros aliados hagan más por su propia defensa y que cuenten, sobre todo, con ellos mismos si su lucha es contra cualquier subversión: una receta limitada para la descentralización y la autolimitación, que arroja dos preguntas. Primera, ¿continuarán nuestros aliados aceptando que definamos su trabajo, es decir, desempeñarán en el nuevo juego el papel que les asignemos? La reinterpretación de nuestros compromisos les da una opción. Pueden leer nuestra doctrina no como una redistribución de fuerzas sino como una retirada de la contienda, o pueden sentirse completamente inadecuados para asumir la tarea y definir su interés nacional en una dirección más neutra.

Segunda, dado que necesitarán herramientas para el trabajo, ¿emplearán nuestras herramientas —como en la vietnamización— o las suyas? ¿Los animaremos, por ejemplo, a que desarrollen sus propias industrias de defensa? Nos hemos mostrado muy reacios a hacerlo. Nuestro problema de balanza de pagos ha sido una de las razones para no fomentar demasiada competencia local para nuestros productores de armas, al igual que nuestra creencia de que podíamos tener un mejor control si nosotros éramos los proveedores. Lo anterior puede ser un error, ya que la dependencia de un país, cuya política no siempre es clara y cuyo suministro de herramientas puede fluctuar en función de caprichos internos o de cambios externos repentinos, crea un tipo de inseguridad que podría producir una reconciliación con nuestros principales rivales en lugar de “equilibrio”.

En los tableros de la interdependencia, hemos devaluado el dólar y el mensaje del Presidente sobre el estado del mundo manifiesta la necesidad de un nuevo sistema monetario internacional que “quite de los hombros de este país la desproporcionada carga de la responsabilidad por el sistema”. Sin embargo, nuestras políticas actuales parecen estar dirigidas a conservar o a aumentar nuestras ventajas, como si se tratase de compensar la no participación limitada en otras regiones. No hemos tomado las medidas para restaurar siquiera la convertibilidad parcial. El mundo aún está sometido al estándar de cambio basado en el dólar y no está claro si estamos dispuestos a someter al dólar a las restricciones impuestas a las divisas ordinarias. Buscamos un superávit comercial que nos permita desarrollar tanto nuestras exportaciones de capital como de bienes. Las alusiones al vínculo entre nuestro papel como proveedores de seguridad, nuestra exigencia por obtener concesiones comerciales y la posición dominante del dólar (que sirve para nuestras inversiones en el extranjero) revelan la profundidad de nuestra ambivalencia sobre el surgimiento de otros bloques de poder. Si tenemos éxito, debido a la continua necesidad que tienen Alemania Occidental y Japón de protección estadounidense o debido a la penetración de Estados Unidos en la economía británica, en realidad estaríamos dificultando la expansión de la Doctrina Nixon en Europa Occidental y Japón. Este último, completamente dependiente de las exportaciones a países avanzados, se enfrentaría a una crisis; Europa Occidental, cuya integración apenas comienza a extenderse del comercio y la agricultura a las divisas, se convertiría, de hecho, en una mera zona de libre comercio y dejaría de ser una entidad.

Si ellos tratan de resistirse a nuestro intento de obtener lo mejor de todos los mundos posibles, nosotros podríamos, en realidad, quedarnos con lo peor. Las tácticas estadounidenses podrían consolidar a la CEE. Un bloque monetario y comercial independiente en Europa Occidental podría desafiar a Estados Unidos y destruir la posibilidad de un sistema mundial ordenado y único para el comercio y las divisas. Pero, al mismo tiempo, el surgimiento de cualquier entidad diplomático-estratégica en Europa Occidental podría evitarse al continuar las divisiones entre los países de la CEE, la hostilidad de su opinión pública hacia la responsabilidad militar y mundial, el deseo de la mayoría de sus líderes de alcanzar la distensión y quizá —si la confianza en Estados Unidos disminuye— de cierta reconciliación con Rusia, en previsión del retiro de las fuerzas estadounidenses. Estados Unidos sólo podría optar por una presencia militar, que sería aún más impopular en casa debido al separatismo económico de la CEE, o por una retirada que significaría una importante pérdida de influencia.

Japón tiene mayor libertad de acción que Europa. No tiene ninguna amenaza de dominación, por muy difusa que fuera, y es parte de un juego de 4 potencias. Las tácticas de choque estadounidenses y la humillación podrían producir 2 alternativas igualmente malas. Una sería un acercamiento con China, pero en un contexto antiestadounidense (en contraste con la Ostpolitik de Brandt). Japón avanzaría hacia la neutralidad y pagaría el precio que China pida por la reconciliación. Sin embargo, este precio sería alto en términos de seguridad, y el cambio no respondería a las necesidades comerciales de Japón. La otra posibilidad sería un acercamiento gradual a Rusia y un aumento de la militarización, convencional o nuclear, debido al temor a la hostilidad china y a la decreciente fe en la credibilidad de la garantía estadounidense. Una política como ésta podría ayudar a “contener” a China, pero de una forma muy inestable, para beneficio de Rusia y, de nuevo, con una considerable pérdida de influencia para Estados Unidos.

Lo peor nunca es seguro; sin embargo, para evitarlo, debemos encarar dos problemas: uno de tácticas y otro de metas. Las tácticas son particularmente importantes en períodos de transición de un sistema y una política hacia otro. Hay 2 tipos de riesgos. Algunas veces, se deja que el pasado perdure demasiado, como en el caso de Vietnam. La vietnamización, dirigida a facilitar el repliegue militar, también ha dificultado las concesiones políticas necesarias. El temor declarado de que dichas concesiones tengan un efecto desastroso para los otros aliados asiáticos de Estados Unidos suena un poco hueco, dada la sorpresa que les produjo la manera como realizamos nuestro acercamiento con Pekín. Los otros riesgos consisten en actuar como si un futuro deseado ya hubiese llegado, con el fin de que se produzca. Nos hemos movido, especialmente en Asia, como si la era de la diplomacia horizontal de las grandes potencias hubiera llegado; nuestros aliados más débiles están desconcertados. Nos hemos comportado, tanto en Europa como en Asia, como si nuestros principales aliados ya fueran en parte amigos y en parte rivales; y ellos están resentidos.
Nunca habían sido tan importantes la consulta, la claridad, la franqueza y la coordinación (en oposición a la mera información ex post facto). Hace 10 años, Henry Kissinger se quejaba de que el gobierno de Kennedy, durante sus intentos de acercamiento a Rusia, no consultó ni tranquilizó lo suficiente a los alemanes occidentales. Lo mismo se puede decir ahora de las visitas a China y los japoneses. Sin duda, la política actual tiene la intención de lograr que las 3 principales potencias rivales establezcan juntas (o más bien, que cada potencia comunista establezca con Estados Unidos) el marco dentro del cual tendrán que operar las demás. Estamos tratando de enseñar a nuestros aliados a nadar en los carriles correctos —esto podría ser una reacción a su tendencia anterior a dejar que nosotros hiciéramos casi todo el esfuerzo—. Pero podrían hundirse o rehusarse a nadar o insistir en elegir sus propios carriles.

¿Se trata simplemente de una contradicción entre las agresivas “tácticas de gran potencia” (parcialmente explicadas por nuestro proceso concentrado de formulación de políticas) y la meta de desempeñar un papel menos expuesto en los asuntos mundiales? ¿Acaso no refleja, más bien, la esperanza de conservar nuestro renombre anterior, aunque a precio de oferta? ¿Acaso no muestra que nuestro valeroso discurso sobre “cambios radicales” oculta mucha más continuidad que cambio? Lo que aparentemente queremos se asemeja mucho al sistema de Bismarck. Deseamos, al mismo tiempo, mejores relaciones con la Unión Soviética y con China, la continuación (quizá de forma modificada) de nuestras alianzas con Europa Occidental y Japón, una mejora en nuestra situación económica comparada con la de nuestros principales aliados-competidores. Bismarck logró tener relaciones tolerables con Francia y alianzas defensivas con Austria, Rusia e Italia. Pero el propósito de sus alianzas se limitaba a evitar que Francia creara una coalición revanchista contra Alemania. No imponían sobre Berlín la carga de proteger a sus aliados contra la agresión francesa. Estas alianzas existieron en un mundo de relativa igualdad entre las principales potencias y de una desconexión considerable entre la Grosspolitik y los tableros económicos. Tuvieron lugar en un siglo de diplomacia secreta, cuando se sabía que las alianzas eran pasajeras y que sus condiciones podrían mantenerse ocultas sin crear pánico. Más aún, incluso Alemania, muy pronto, tuvo que elegir entre las conexiones con Rusia o con Austria: una elección que marcó el fin del gran intento bismarckiano de ser juez y parte del equilibrio.

Nuestro equivalente actual no se asemeja a un sistema multipolar, sino a uno tripolar, con un papel comparablemente importante pero mucho más pesado para Estados Unidos. Es Estados Unidos quien, en efecto, protege al más débil de los tres, China, de un ataque soviético; es Estados Unidos quien trata de mantener el equilibrio entre Rusia y China; es Estados Unidos quien intenta contener a cada uno de ellos con la ayuda de dos alianzas subordinadas; es Estados Unidos quien garantiza la seguridad de sus principales aliados; es Estados Unidos quien trata de conservar la preponderancia en la arena de la interdependencia. Un diseño tan amplio como éste podría ser una ilusión. Habiendo proclamado la primacía de los intereses del “mundo libre” durante 25 años, Estados Unidos difícilmente puede hacer que su nuevo énfasis en el interés nacional sea el único criterio de la política; además, su manera de usar el poder que tiene en algunos de los tableros para conservar o ganar influencia sobre los demás parece ser compatible con las alianzas duraderas.

Nuestra política supone actualmente aún menos autolimitación de la que promete, y aún menos multipolaridad de la que pretende. La moderación mundial tendrá que buscarse por otros medios. Un mundo “pentagonal” no tiene sentido ni en el ámbito estratégico-diplomático ni en todos los demás: no hay 5 centros posibles o adecuados de poder comparables en el primer tablero. Y aunque muy bien pueden existir en el segundo, los problemas y las necesidades que presentan tienen poco que ver con un equilibrio de polos. En cuanto a la autolimitación, habrá graves dificultades para alcanzarla en la arena tradicional dada la naturaleza de nuestros principales rivales, las responsabilidades del poderío nuclear y la necesidad forzada de un paraguas nuclear sobre Europa Occidental y Japón. Pero nuestras tácticas de influencia y los instrumentos de políticas públicas no están condenados a seguir siendo tan categóricos y masivos como en el pasado. Nuestro objetivo debe ser, naturalmente, aumentar la fuerza autónoma en las principales áreas de la contienda de las grandes potencias.

Pero eso no significa preocuparse únicamente por los “Cinco Grandes” ni significa, necesariamente, la militarización de Europa Occidental y Japón. El futuro de Europa Occidental ofrece posibilidades para establecer una organización de defensa convencional que nos conviene alentar, incluso, mediante la reorganización de la estructura de la OTAN. La oposición soviética difícilmente sería efectiva si estos movimientos se vinculan a retiros graduales de Estados Unidos en un escenario de mayores intercambios Este-Oeste. Si tal organización no surge y crece, podría producirse un conflicto trasatlántico por las tropas estadounidenses destacadas en Europa. Pero incluso si éstas se retiran y si la cooperación militar de Europa Occidental siguiera siendo imperfecta, la prosperidad económica y la

autoconfianza política serían las claves para fortalecer a Europa Occidental.
En el este de Asia, no tenemos nada que ganar al alentar el rearme, nuclear o convencional, de los japoneses, que podría revivir el temor al dominio japonés. Sin embargo, la única oportunidad para evitarlo podría ser darle a Japón una productividad real para el poder que tiene: su poder económico. Asimismo, en otros ámbitos, no es necesario definir la fuerza muy estrictamente en términos militares, independientemente de lo importante que siga siendo el poderío militar como un seguro contra posibles problemas. Pero cuando no se puede encontrar una fuerza autónoma, nos debemos desligar completamente, como lo debimos haber hecho en Vietnam o en el Pakistán de Yahya Khan: entonces, el aumento de la influencia de nuestros rivales tiene mayores posibilidades de ser efímero. En el resto de las arenas de la política mundial, la autolimitación bien podría ser una necesidad y, definitivamente, sería una virtud. En este ámbito, debemos aceptar, más que resentir, el cambio de poder que ha beneficiado a nuestros aliados y encontrar formas de construir una comunidad contra la anarquía. Pero en este caso, como en el ámbito tradicional, la autolimitación, a diferencia de lo que esperaban algunos, consistirá en tener diferentes interacciones y no en ofrecer una promesa de liberación.

Sobre todo, no debemos confundir una serie de metas valiosas —el establecimiento de un sistema internacional moderado y de nuevas relaciones con nuestros adversarios, el ajuste de nuestras alianzas a las nuevas condiciones de la diplomacia y la economía— con una técnica —un equilibrio de 5 potencias— que resulta que no coincide con ninguna de las complejas necesidades del mundo ni con nuestros ambivalentes deseos. Una “estructura de paz” no puede lograrse restaurando un mundo que es cosa del pasado. Redescubrir los “hábitos de la moderación y el compromiso” requiere un enorme esfuerzo de imaginación e innovación. C

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NOTAS

1 Véase Foreign Policy, núm. 7, verano 1972.
2 Véase Robert O. Keohane y Joseph S. Nye, Jr. (eds.), “Transnational Relations and World Politics”, en International Organization, vol. XXV, núm. 3, verano 1971.